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其次，还要强化人民代表大会对于其常委会立法权行使的审查监督。

这才是将宅基地使用权的转让对象限制在本集体经济组织成员范围之内的根本理由。在此种方式下，宅基地权利由农民集体、农户和社会主体三者共享。

此种封闭性与开放性的平衡，是在坚持集体所有制下为宅基地资源配置引入市场机制所需要的。进一步言，宅基地三权分置的政策意蕴，是通过制度创新和延长权利配置链条，将社会主体引入到宅基地利用关系中，实现农民集体、农户、社会主体三方主体对宅基地权利的分享，在这样一种三方共享的权利配置形态下，农民集体的土地所有权得以坚守，农户基于身份专属的宅基地使用权得以保障，社会主体可以得到某种形态的宅基地利用权利从而提高宅基地资源配置效率。此种模式的实质是宅基地权利的二次分离：农民集体从土地所有权中分离出作为用益物权的宅基地使用权并让渡给农户，农户再次从宅基地使用权中分离出另外一个也具有物权属性的子权利并让渡给社会主体，当然这一子权利的权能范围和权利效力比宅基地使用权弱，而且具有期限限制。在进行宅基地三权分置的制度设计时，可吸收试点地方的成功经验进行相应的制度安排： 第一，有条件的村庄可在宅基地分配环节实行宅基地择位竞价。从更宏观的价值层面看，宅基地三权分置实则是要实现农村宅基地资源配置中封闭性与开放性的平衡：一方面坚持宅基地使用权的成员福利保障功能和取得的成员身份限制。

如果在宅基地经营权流转期间内，宅基地被征收，宅基地经营者的权利如何保障？笔者认为：第一，地上建筑物、构筑物和其他附着物等，是宅基地经营权人投资建造的，征收补偿中此部分对应的价值补偿应当归属于宅基地经营权人。但从农户的宅基地权利变动角度分析，同退出方式一样，农户一旦选择通过此种方式流转其宅基地使用权，则将彻底丧失对应地块的宅基地权利，属于农户一次性出局的交易形态。根据《审计法实施条例》40条规定，审计机关在审计监督中发现被审计单位等有违法违规情况的，依法应当追究有关人员责任的，向有关主管机关、单位提出给予处分的建议。

[24]同前注[4]，程乃胜文。作为一个行政权力本位的国家，现实政治体制的关系以及所信奉的管制哲学的作用，使我们更加倾向于使审计权和行政权结合在一起。三、审计权如何因应国家监察体制的改革 （一）双轨制的改革设想 监察机关和审计机关都是依法行使监督权的国家机关，由于两者的功能和定位上的区别，监察机关和审计机关的分立已成事实。监察机关则是由宪法创设的机关依法创设。

二、审计权和监察权的相互监督与协同 （一）审计权和监察权的相互监督 1.审计权和监察权相互监督于法有据。审计机关就是要对监察权力运行中发生的公共资金用度的合法性、真实性和效益性进行认证、核查和评价，以实现对监察委员会的财经监督。

各级人大对同级监察委员会的监督权中包括财经监督权，各级人大常委会将通过听取和审议本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对包括监察委员会在内的本级预算的执行情况等进行宏观性、整体性的财经监督。可以说，制度的设计者其实非常清楚，国家的审计体制和监察体制存在着同样类似的问题，要借鉴但又不能完全复制监察体制的改革思路去改造现行审计体制。因此，中国共产党的第19次全国代表大会报告中明确指出要改革审计管理体制，改革审计管理体制的思路不仅是对《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》的再次肯定，也为我国审计制度的未来发展指明了方向。依据我国审计法规和预算法规的相关规定，接受国家公共预算的中央各部门和地方各部门，都应当接受国家审计监督，监察委员会当然也不例外。

监察委员会是和立法权、行政权和司法权并列的重要国家权力，直接对同级人民代表大会负责，具有很强的独立性，将审计机关整合到监察委员会，可以显著提升审计机关的独立性，解决困扰审计体制发展的难题。[5]杨肃昌：《法治视野下的国家监察体制与审计体制改革》，《人大研究》2017年第6期。在《审计法》的修改中，应结合监察委员会的设立，增设审计协同条款，明确建立审计机关和监察委员会、公安机关、人民检察院等国家机关的协同机制，并制定配套立法对协同机制进行具体细化。2. 从反腐协同上看，国家监察体制改革前，对发现的职务犯罪问题，审计机关根据不同情况分别和检察机关、公安机关、纪检监察机关或政府相关主管部门进行协同。

当然，这样做的缺陷也很明显，审计权的主要职能划归监察委员会后，将给现有国家审计体系带来很大的变化，也给各级政府的内部财经控制和监督带来明显影响，需要一个很长的过渡期进行磨合和适应。两者虽然都是对公权力的监督全覆盖，但各自的覆盖面和侧重点明显不同。

那么，审计机关和监察委员会之间能否相互监督？监察委员会对审计机关的监督，并不是一个有争议的问题。具体地说，对《审计法》2条进行修改，将审计监督的范围修改为：公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任的情况。

我国的审计制度改革，可以部分借鉴国家监察体制的改革经验，在省以下审计机关人财物统管改革的基础上，地方审计机关从同级政府序列分离出去，地方审计机关由审计署统一派出，提升国家审计的独立性。具体地说，对《审计法》2条、第8条、第9条等进行修改，规定地方各级审计机关由审计署统一派出，在审计署的统一领导下，各级审计机关向审计署负责，负责本行政区域内的审计工作。《深化党和国家机构改革方案》提出了建立专门的中央审计委员会，作为党中央的决策议事协调机构，加强党中央对国家审计工作的领导，构建集中统一的国家审计监督体系。两者的区别是（：1）从创设上讲，审计机关是宪法直接创设的，由宪法赋予监督权。国家预算管理的范围到底包括哪些？《预算法》已明确指出国家预算体系包括中央各部门的公共预算和地方各级本部门的公共预算，《预算法实施条例》4条进一步阐明《预算法》中所称中央各部门，是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体。3. 明确审计机关和监察委员会之间的协同。

（二）国家监察体制改革确立了监审分立方案 2018年的《宪法修正案》中，国家机构一章新增设了监察委员会一节，从国家最高法律的层面正式确认了中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关，首次明确了监察权在我国现行宪法中的法律地位，监察权成为和立法权、行政权、司法权并列的重要国家权力。作为行使国家监察职能的专责机关，监察委员会实行对人监督的原则，对所有行使公权力的公职人员进行监督。

对此，《审计法》2条规定，法定的财政收支、财务收支都必须接受审计监督。监察机关作为政府内的监督部门，同样要接受审计机关在财经方面的专门监督。

虽然《监察法》没有规定对监察委员会的审计监督，但审计机关对监察委员会的监督符合宪制的基本理念，也不违背《监察法》的立法本意。（三） 监审分立前提下的审计权体系优化 监察权和审计权同属国家监督权体系，改革前的国家监察体制和现行审计体制存在高度的一致性，即都是政府体制的组成部分。

审计机关的职责不仅包括反贪腐，还要承担预算执行和决算审计的财经监督工作，以满足政府在预算资金审查、财经控制方面的需求。1982年12月首次将国家审计制度写入宪法，在《宪法》中明确规定：国务院设立审计机关，对国务院和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业单位的财务收支，进行审计监督。同时，监察委员会如何整合转隶后的审计机关，以及整合后是否会影响到监察委员会的性质等都是需要面对和解决的难题。在国家监察体制的重塑中，有一个重要问题无法回避，审计和监察机关同属行政体系内的专门监督机关，同样具有反腐廉政的职能，能否将审计机关并入新的国家监察体系中？是选择监审合一制度，还是继续实行监审分立制度？从国家监察体制改革的发展来看，在最先设计国家监察委员会改革时，是想把审计制度并入国家监察委员会，采用监审合一模式。

监察委员会和审计机关同属国家监督体系，两者间的相互监督具有重要意义，通过相互间的监督，能够有效地将权力约束在宪法和法律的框架内。作为宪制中的重要国家监督权力，制度的设计者将审计权和监察权设定为行政机关中分立的监督权。

审计机关基于受托经济责任理论行使财经监督权，其根本目的就是为了监督政府及其他国家机关是否依法管理经营受托的公共财产，确保公共财产之用度符合公意，避免权力的滥用和腐败，这也是人民主权思想能否事实兑现的财政保障。监察机关和审计机关的上述差异决定了两者的改革将选择不同方向和路径，审计制度改革面临的难度更大。

值得注意的是，审计机关和监察机关之间形成了相互监督的关系，审计机关作为政府的组成部分，必须接受同级监察机关的监督。如何通过改革审计管理体制的方式来推进国家审计体制的改革？（1）审计管理体制的改革可以部分参考国家监察体制改革的经验，但前提是不能去触动我国现行的行政型审计体制，我国审计体制改革的难度甚至超过了监察体制改革，全面改革我国现行审计体制的时机并不成熟。

因此，监审分立状态下的监审协同机制的构建已在相关理论和实务领域形成基本共识，但如何具体协同尚未形成清晰的机制框架。[7]胡智强：《论我国国家审计权的配置》，《安徽大学法律评论》2009年第1辑。和前述的公共资金审计、国有资产审计不同，领导干部经济责任审计是一种综合性审计，主要是对党政主要领导干部和国有企事业单位领导人员任职期间所管理单位或部门的财政收支情况的真实性、合法性和效益性以及相关经济活动应负的经济责任所进行鉴证、确认和评价。涉嫌犯罪的，移送司法机关。

[3]吴勋、王雨晨：《财政分权、经济责任审计功能与官员腐败》，《经济问题》2016第12期。这种模式实际上对现行国家审计体系进行了重新划分，将原先隶属于政府审计机关的主要审计职能分割出去，只保留政府必需的内部审计职能，满足政府内部财经监管的功能需求。

【注释】 *作者单位：西南政法大学行政法学院，安徽师范大学法学院。1986年12月，第6届全国人民代表大会常务委员会第18次会议决定，恢复行政监察体制，组建监察部。

中华人民共和国成立后，国家审计制度在宪制中的初创时间较晚。作为公共财产管理主体的立法权、司法权、行政权和其他国家权力，接受审计权的财经监督是没有问题的。